1 июля 2021 года вступит в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон о госконтроле). Этот документ, который часто называют контрольно-надзорным кодексом, систематизирует правила организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе закрепляет новую систему и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий.
Несмотря на то что одним из принципов новой системы госконтроля (надзора), муниципального контроля предусмотрен приоритет профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий, последние по-прежнему будут составлять важную часть контрольно-надзорной деятельности. При этом сама система контрольных (надзорных) мероприятий претерпит существенные изменения. Остановимся на них подробнее.
Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2023 году см. Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336, от 24.03.2022 N 448.
1. Плановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год (далее — ежегодный план контрольных (надзорных) мероприятий), формируемого контрольным (надзорным) органом и подлежащего согласованию с органами прокуратуры.
2. Положением о виде контроля или федеральным законом о виде контроля может быть установлено, что вид контроля осуществляется без проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий. В случае, если положением о виде муниципального контроля в соответствии с частью 7 статьи 22 настоящего Федерального закона предусмотрено, что система оценки и управления рисками при осуществлении данного вида муниципального контроля не применяется, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся.
До 2030 г. в планы включаются контрольные (надзорные) мероприятия только в отношении объектов, указанных в Постановлении Правительства РФ от 10.03.2022 N 336.
3. Порядок формирования ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года устанавливается Правительством Российской Федерации.
4. Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий на предмет законности включения или не включения в них плановых контрольных (надзорных) мероприятий, вносят предложения уполномоченным должностным лицам контрольных (надзорных) органов об устранении выявленных замечаний.
5. Порядок рассмотрения органами прокуратуры проектов ежегодных планов контрольных (надзорных) мероприятий и определения органа прокуратуры для согласования указанных планов устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации.
1. При осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля взаимодействием контрольных (надзорных) органов, их должностных лиц с контролируемыми лицами являются встречи, телефонные и иные переговоры (непосредственное взаимодействие) между инспектором и контролируемым лицом или его представителем, запрос документов, иных материалов, присутствие инспектора в месте осуществления деятельности контролируемого лица (за исключением случаев присутствия инспектора на общедоступных производственных объектах).
2. Взаимодействие с контролируемым лицом осуществляется при проведении следующих контрольных (надзорных) мероприятий:
1) контрольная закупка;
2) мониторинговая закупка;
3) выборочный контроль;
4) инспекционный визит;
5) рейдовый осмотр;
6) документарная проверка;
7) выездная проверка.
3. Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия (далее — контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия):
1) наблюдение за соблюдением обязательных требований;
2) выездное обследование.
4. Оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований контрольными (надзорными) органами не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, указанных в настоящей статье. Положением о виде контроля устанавливаются контрольные (надзорные) мероприятия из числа указанных в части 2 настоящей статьи, проводимые в рамках конкретного вида контроля. Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия не требуют дополнительного указания в положении о виде контроля на их проведение.
(часть 4 в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Инспекционный визит, выездная проверка могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи.
1. Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий создается в следующих целях:
1) учет проводимых контрольными (надзорными) органами профилактических мероприятий, указанных в пунктах 4 и 7 части 1 статьи 45 настоящего Федерального закона, контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в части 2 статьи 56 настоящего Федерального закона, принятых контрольными (надзорными) органами мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) по восстановлению правового положения, существовавшего до таких нарушений;
(п. 1 в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
2) учет решений и действий должностных лиц контрольных (надзорных) органов, решений контрольных (надзорных) органов, принятых при проведении мероприятий и принятии мер, указанных в пункте 1 настоящей части, а также принятых по итогам рассмотрения жалоб контролируемых лиц;
(в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
3) обеспечение взаимодействия контрольных (надзорных) органов и органов прокуратуры в рамках планирования и согласования проведения контрольных (надзорных) мероприятий;
4) учет информации о жалобах контролируемых лиц.
(п. 4 введен Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
2. Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе правила размещения в сети «Интернет» общедоступных сведений, утверждаются Правительством Российской Федерации.
3. Оператором единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий является федеральной государственной информационной системой.
4. Проведение контрольных (надзорных) мероприятий, информация о которых на момент начала их проведения в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий отсутствует, не допускается.
5. Информация, которая не внесена в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий и в отношении которой предусмотрена обязательность такого внесения, не может использоваться в целях принятия решений при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, за исключением случаев неработоспособности единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, зафиксированных оператором реестра.
6. Информация, указанная в части 1 настоящей статьи, вносится в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий путем использования справочника видов контроля, который формируется в автоматическом режиме из видов контроля, включенных в единый реестр видов контроля и иных справочников.
7. Справочник вида контроля, указанный в абзаце первом настоящей части, включает в себя информацию в соответствии с правилами формирования и ведения реестра контрольных (надзорных) мероприятий. При необходимости внесения изменений в справочник такие изменения вносятся исключительно через единый реестр видов контроля.
(часть 7 введена Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
Статьей 19 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» (далее — Закон о госконтроле) предусмотрено ведение Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий (ЕРКНМ) — единого информационного ресурса, в котором создается и хранится информация обо всех контрольных (надзорных) мероприятиях (КНМ) с взаимодействием и их результатах, а также об объявлении предостережений и профилактических визитах (ч. 1 ст. 19 Закона о госконтроле, Правила формирования и ведения ЕРКНМ, утв. постановлением Правительства РФ от 16.04.2021 N 604 (далее — ПП 604)).
ЕРКНМ размещен по адресу https://proverki.gov.ru.
Оператором ЕРКНМ является Генеральная прокуратура (ч. 3 ст. 19 Закона о госконтроле). Непосредственно вводом информации занимаются, разумеется, сами проверяющие органы (п. 9, 10 ПП 604). Информация ЕРКНМ включает в себя множество сведений — их точный перечень, сроки внесения и статус приватности (не все сведения должны находиться в открытом доступе) установлен Приложением к ПП 604.
Основное (для бизнес-субъектов) предназначение ЕРКНМ — это возможность в одном месте и сразу увидеть всю совокупность информации о конкретной проверке или ином контрольном мероприятии — с того момента, как она попала в план проверок на очередной год (если это плановое КНМ) либо с момента ее заведения (для внеплановых КНМ), и вплоть до итогов обжалования любых результатов проверки, причем с возможностью просмотра всех документов по проверке, составленных инспектором или иными должностными лицами (ст. 19 Закона о госконтроле).
Внимание
Информирование бизнеса о проверках и связанных с ними решениях и действиях происходит именно через размещение этих сведений в ЕРКНМ — ч. 4 ст. 21 Закона о госконтроле называет этот способ информирования в качестве приоритетного.
При этом в общедоступную информацию из ЕРКНМ входит не очень много:
— уникальный учетный номер — он же номер электронного паспорта КНМ или профилактического мероприятия (п. 8 ПП 604, приложение к ПП 604);
— наименование органа контроля, ФИО инспекторов, предмет проверки, дата и место ее проведения и иная информация (приложение к ПП 604, например, для контрольной закупки — п. 2, 13, 16, 17, 18 раздела II приложения к ПП 604).
Эти сведения, впрочем, видны всем не сразу, а на следующий рабочий день после проведения КНМ. Увидеть их в момент проведения КНМ можно только в том случае, если зайти в ЕРКНМ через QR-код, который будет на документе о поведении КНМ (п. 21, сноска 1 к ПП 604, см. также письмо Минэкономразвития России от 17.08.2021 N ОГ-Д24-6535).
При этом сведения об акте КНМ (обнаружены ли нарушения обязательных требований, устранены ли они до конца проверки и т.п., см. п. 5, п. 7 раздела III приложения к ПП 604, см. также ч. 1 ст. 90 Закона о госконтроле), как и сам акт, не являются общедоступной информацией и видны только контролируемому лицу после авторизации на Госуслугах. То же самое относится к информации о выдаче предписания, об административном наказании, об обжаловании результатов КНМ (п. 2, 12 -15, 17 раздела IV приложения к ПП 604, см. также ч. 3 ст. 95 Закона о госконтроле).
Кроме того, именно через ЕРКНМ:
— прокуратура согласовывает план проверок и иных КНМ на следующий год (п. 3 ч. 1 ст. 19, ч. 5.1 ст. 98 Закона о госконтроле),
— прокуратура согласовывает поведение таких внеплановых КНМ, которые можно проводить только с санкции прокурора (ч. 10, ч. 5 ст. 66 Закона о госконтроле), а также получает от надзорного органа акт этого КНМ (ч. 5 ст.87 Закона о госконтроле).
Примечание
В ЕРКНМ вносятся сведения исключительно о таких проверках, которые проводятся по нормам Закона о госконтроле. Таким образом, в Едином реестре не будет информации о прокурорских, полицейских, налоговых, таможенных и т.п. проверках (ч. 3 ст. 1 и ч. 4, 5 ст. 2 Закона о госконтроле).
А поскольку Единый реестр проверок является подсистемой ЕРКНМ и интерфейсно оба этих реестра отображаются одновременно, то в нем же можно найти сведения о:
— проверках, проводимых по правилам Федерального закона от 26.12.2008 N 294-Ф;
— проверках деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц (ч. 2.7 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ;
— проверках органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц (п. 7 ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ).
Мораторий на проверки — 2023
Запрет на включение лица/ объекта в план-2023
В связи с непростой политико-экономической ситуацией в 2022 и 2023 годах Правительству РФ были переданы полномочия по установлению особенностей проведения контрольно-надзорной деятельности в РФ, в том числе в части введения моратория на проведение проверок, контрольных (надзорных) мероприятий (см. п. 2 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 08.03.2022 N 46-ФЗ).
Правительство РФ воспользовалось этим полномочием неоднократно:
— постановлением от 10.03.2022 N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее — Постановление N 336) с 10 марта по 31 декабря 2022 года был введен очень жесткий мораторий на плановые и внеплановые проверки и КНМ;
— постановлением от 29.12.2022 N 2516 жесткий мораторий на внеплановые проверки был продлен до конца 2023 года;
— октябрьскими поправками в Постановление N 336 был, фактически, введен мораторий на проверки и КНМ на 2023 год;
— поправками в Постановление N 336 мораторий на плановые проверки был продлен до 2030 года. Таким образом, и в 2023, и до 2030 года в планы проведения КНМ, планы проведения проверок нельзя включать значительную часть контролируемых лиц:
Запрет на внеплановые проверки в 2023 году
Постановление N 336 ввело запрет на многие — ранее потенциально возможные — внеплановые проверки в 2023 году.
Разрешено проведение следующих внеплановых проверок и КНМ, которые проводятся с взаимодействием с контролируемым лицом (внеплановые КНМ и проверки без взаимодействия можно проводить без ограничений — см. п. 10 Постановления N 336):
Проведение в 2023 году проверок и КНМ без взаимодействия с проверяемым/ контролируемым лицом
Мораторий не накладывает в 2023 году никаких ограничений на проведение КНМ без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия, если они проводятся хоть по Закону о госконтроле, хоть по Закону N 294-ФЗ о проверках (см., например, письмо Минэкономразвития России от 22.09.2022 N ОГ-Д24-10113). Согласовывать с прокурором такие КНМ и проверочные мероприятия не нужно (п. 10 Постановления N 336). Напомним, что в ходе таких КНМ инспекторы не могут вступать во взаимодействие с теми, кого они проверяют, в том числе требовать документы, разговаривать (даже по телефону) и т.п. (ч. 1, ч. 3 ст. 56 Закона о госконтроле). Правда, после выездного обследования нельзя выдавать предписания (см. ч. 5 ст. 75 Закона о госконтроле, до 25.07.2022 по итогам выездного обследования было не запрещено привлекать к административной ответственности, однако ч. 3.1 во взаимосвязи с частями 3.3, 3.4 ст. 28.1 КоАП РФ запрещает составление протокола об АП без проведения КНМ со взаимодействием или проверки, если правонарушение выражается в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, за редкими исключениями — постоянный рейд, постоянный госконтроль и дела по ст. 9.21 КоАП РФ, ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ). А по итогам наблюдения за соблюдением обязательных требований, по общему правилу (ч. 3 ст. 74 Закона о госконтроле), надзорный орган не может ни выдать предписание (кроме случаев, когда отраслевой закон это прямо разрешает, см. п. 3 ч. 3 ст. 74 Закона о госконтроле), ни наказать. С 28.06.2023 разрешено выдавать предписания после проведения выездного обследования в рамках муниципального контроля в сфере благоустройства (абз. 2 п. 7.2 Постановления N 336).
Однако в качестве некоторого «мораторного послабления» инспекторам разрешено взаимодействовать с проверяемыми лицами при проведении выездного обследования в рамках федеральных государственных:
— охотничьего контроля (надзора),
— контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий,
— контроля (надзора) в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания,
— контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов допускается нахождение и перемещение инспекторов по определенной территории (акватории) в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований физическими лицами. В этом же случае допускается взаимодействие с физическими лицами с составлением акта КНМ и протоколов об административных правонарушениях (п. 10.1 Постановления N 336).
Исполнение предписаний в 2023 году
Предписание об устранении нарушений, выявленных во время проверки (КНМ) в 2023 году, до 17.03.2023 можно было выдать только в том , если в ходе этого КНМ, этой проверки были выявлены факты нарушений, влекущих непосредственную угрозу:
— причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью,
— возникновения ЧС природного и техногенного характера,
— ущерба обороне страны и безопасности государства (п. 7.1 Постановления N 336 (утратил силу согласно пп. «б» п. 6 Изменений, утв. постановлением Правительства РФ от 10.03.2023 N 372, см. также письма Минэкономразвития России от 12.01.2023 N ОГ-Д24-144, от 22.03.2022 N ОГ-Д24-1889).
Если в ходе проведения КНМ до 17.03.2023 были выявлены нарушения, не влекущие непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью, возникновения ЧС природного и техногенного характера, ущерба обороне страны и безопасности государства, то такие нарушения фиксировались в акте соответствующего мероприятия, но предписание не выдавалось. При этом в отношении контролируемого лица могло быть объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (абз. 4 п. 5 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436).
С 17.03.2023 предписание можно выдавать при любых нарушениях обязательных требований, проверять исполнение любых предписаний, выданных после 01.03.2023, разрешено абзацем 11 пп. «а» п. 3 Постановления N 336.
Мероприятия в отношении государственных и муниципальных садиков и школ
Пунктом 11.4 Постановления N 336 до 2030 года запрещено планировать (и, следовательно, проводить) плановые КНМ в отношении государственных и муниципальных детсадов и школ, объекты контроля которых отнесены к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска (см. также письмо Минэкономразвития РФ от 10.04.2023 N ОГ-Д24-3218). Однако в отношении таких учреждений может проводиться профилактический визит (далее также — профвизит), отказаться от которого садик или школа не могут (этим он отличается от обычного профилактического визита, см. ч. 6 ст. 52 Закона о госконтроле).
При этом решение о проведении профвизита включается не в план КНМ, а в программу профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (абзац 6 п. 11.4 Постановления N 336). Следовательно, искать «свой» профилактический визит нужно не в ЕРКНМ, а в Программе профилактики соответствующего надзорного органа.
Кроме того, в рамках такого профвизита инспекторам разрешается проводить целый ряд контрольных надзорных действий:
— отбор проб (образцов),
— экспертизу (абзац 2 п. 11.4 Постановления N 336).
Таким образом, профилактические визиты в школы и садики в 2023 — 2030 годах будут максимально приближены к такому КНМ, как выборочный контроль (ст. 69 Закона о госконтроле; отличие лишь в том, что во время выборочного контроля инспектор вправе получать письменные объяснения, а Постановление N 336 не разрешает проводить такое контрольное (надзорное) действие).
Согласно абзацу первому п. 11.4 Постановления N 336 указанный профилактический визит должен быть проведен за 1 день, однако:
— визит можно продлевать на срок, необходимый для инструментального обследования, но не более 3 рабочих дней (абзац 3 п. 11.4 Постановления N 336),
— срок визита можно приостанавливать в случае, если срок осуществления экспертиз или испытаний превышает срок проведения профилактического визита, на срок осуществления этих экспертиз или испытаний (абзац 4 п. 11.4 Постановления N 336). Срок осуществления экспертиз или испытаний определяется соответствующими правовыми актами, принятыми в отношении экспертиз или испытаний. Для приостановления срока необходимо, чтобы инспектор, который проводит профвизит, составил мотивированное представление в адрес своего начальника — то есть уполномоченному должностному лицу надзорного органа (абзац 4 п. 11.4 Постановления N 336).
Если по итогам такого профвизита были выявлены нарушения, то инспектор составляет предписание об устранении этих нарушений и выдает:
— предписание — садику /школе либо учредителю,
— либо копию предписания — учредителю, если оригинал предписания выдан школе/ детскому саду (абзац 5 п. 11.4 Постановления N 336).
Профилактические визиты у тех, кто включен в план КНМ-2023 (кроме садиков и школ)
Хозяйствующие субъекты, кого будут планово проверять в 2023 году, получили возможность провести у себя «пробное» КНМ.
Для этого они должны обратиться в контрольный (надзорный) орган с просьбой о проведении профилактического визита. Если такая просьба поступила не позднее чем за 2 месяца до даты начала проведения планового КНМ, контрольный (надзорный) орган должен включить запрошенный профвизит в свою программу профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям на 2023 год (абзац третий п. 11.3 Постановления N 336). Такой профилактический визит проводится не позднее чем за один месяц до даты проведения планового КНМ, при этом дата его проведения предварительно согласовывается с контролируемым лицом любым способом, обеспечивающим фиксирование такого согласования (абзац третий п. 11.3 Постановления N 336).
Такой профилактический визит является «классическим»: без предписаний, без наказания (ч. 8 ст. 52 Закона о госконтроле). Зато по его итогам инспектор даст рекомендации по соблюдению обязательных требований (ч. 2 ст. 52 Закона о госконтроле), и проверяемое лицо сможет качественно подготовиться к грядущему плановому КНМ.
Если такой профилактический визит в организацию / к ИП состоялся в течение 3х месяцев до даты планового КНМ, то надзорный орган может (но не обязан) исключить это запланированное КНМ из ЕРКНМ (абзац третий п. 11.3 Постановления N 336).
Однако те организации и ИП, которые попали в План проведения плановых проверок (то есть проверок, которые регулируются нормами Закона N 294-ФЗ), лишены возможности провести у себя профилактический визит: во-первых, Закон N 294-ФЗ не предусматривает такой формы профилактических мероприятий, а во-вторых, абзац третий п. 11.3 Постановления N 336 упоминает только плановые КНМ, но не плановые проверки.
Запрос на проведение профилактического визита и консультирования до 2030 года можно подавать через Единый портал госуслуг (п. 8.2 Постановления N 336).
Профилактический визит по поручениям Президента РФ и Правительства РФ
В рамках моратория Правительство РФ на 2023-2029 годы ввело новый вид контрольного (надзорного) мероприятия, не предусмотренный Законом о госконтроле, — без возможности отказаться от его проведения, зато с возможностью проведения контрольных (надзорных) действий:
— такие визиты проводятся исключительно в рамках тех видов надзора, которые подчиняются Закону о госконтроле,
— такие визиты проводятся исключительно по поручению Президента РФ, премьер-министра РФ, вице-премьеров (в последнем случае — по согласованию с руководителем Аппарата Правительства РФ),
— в поручениях председателя Правительства и вице-премьеров (для поручения Президента РФ аналогичного требования не введено) должны быть указаны перечень контролируемых лиц и период времени, в течение которого должны быть проведены профилактические визиты (п. 11.5 Постановления N 336).
В рамках такого визита можно проводить:
— отборы проб (образцов),
— экспертизы (п. 11.6 Постановления N 336).
такого визита — 1 день, но этот срок:
— может быть на срок, необходимый для инструментального обследования, но не более 4 рабочих дней;
— может быть на срок осуществления экспертиз или испытаний (п. 11.6 Постановления N 336).
Если во время визита обнаружены нарушения, то контролируемому лицу , если контролируемое лицо является государственным или муниципальным учреждением, то предписание выдается либо самому учреждению, либо его учредителю (в первом случае учредителю направят копию предписания) (п. 11.6 Постановления N 336).
Возбуждение дел об административных правонарушениях
Как правило, после того, как в ходе проверки, иного КНМ инспектор обнаружил нарушения и зафиксировал их в Акте проверки, Акте КНМ, он сам или иное уполномоченное лицо надзорного органа составляет в отношении виновных в нарушении лиц протокол об административном нарушении. В основу протокола в качестве доказательства события нарушения берется именно Акт проверки или иного КНМ.
Однако — если мораторий запрещает приходить с проверкой, а нарушения имеются, — надзорные органы зачастую составляли протоколы просто по правилам КоАП, собирая доказательства нарушений в рамках КоАП РФ, не опираясь на материалы проверок. Суды не усматривали в данной практике ничего незаконного, так как «действующее законодательство не ограничивает способы непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, исключительно проведением контрольно-надзорных мероприятий» (см., например, постановления Девятнадцатого ААС от 01.02.2022 N 19АП-7527/21, Одиннадцатого ААС от 27.01.2022 N 11АП-21172/21 и другие).
Учитывая данную практику, в 2022 и 2023 году (сначала пунктом 9 Постановления N 336, а с 25.07.2022 и впредь — федеральным законом, а именно ч. 3.1 и примечанием к ст. 28.1 КоАП РФ) надзорным органам запрещено составлять протокол об административном правонарушении в том случае, если состав правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых — это предмет госконтроля (госнадзора, муниципального контроля), а перед тем, как составить протокол об административном правонарушении, надзорный орган не проводил никакого КНМ с взаимодействием по правилам Закона о госконтроле либо проверки по правилам Закона N 294-ФЗ (абзацы 3, 6 и 7 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436). Это распространяется в том числе на случаи непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, получение таких сведений от граждан и организаций, органов госвласти и ОМСУ, из СМИ (абз. 5 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436).
Возможность составлять протоколы по таким правонарушениям и без проведения проверок и КНМ с взаимодействием оставлена только для следующих ситуаций:
— после совершения КНД в рамках постоянного госконтроля (госнадзора), постоянного рейда и оформления их результатов (ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ),
— дела по ст. 9.21 КоАП РФ могут быть возбуждены УФАС, ФАС РФ без проведения КНМ в случае, если в поступивших материалах, сообщениях, заявлениях содержатся достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (ч. 3.3 ст. 28.1 КоАП РФ),
— дела по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ могут быть возбуждены без проведения КНМ в случае непредставления в Ростехнадзор сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности (ч. 3.4 ст. 28.1 КоАП РФ),
— дела по целому ряду правонарушений, в том числе в сфере обработки персональных данных, могут быть возбуждены Роскомнадзором без проведения КНМ с взаимодействием (ч. 3.5 ст. 28.1 КоАП РФ).
Таким образом, основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении может являться невозможность оценки достаточности данных, указывающих на наличие события и (или) состава правонарушения, в связи с ограничениями, предусмотренными Постановлением N 336. Одновременно с этим потенциальному нарушителю можно объявить предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (абз. 8 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436).
Кроме того, возбуждать дело об административном правонарушении можно и без предварительного КНМ, если:
— необходимо применить временный запрет деятельности как меру обеспечения производства по делу об АП (ч. 3.2 ст. 28.1 КоАП РФ),
— или если предмет надзора — это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 9 Постановления N 336),
— если производство по делу об административном правонарушении, в том числе возбужденному до 10.03.2022, зафиксированного через фото-видео аппаратуру (абз. 11 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436).
Таким образом, без предварительного КНМ с взаимодействием в большинстве случаев возбуждать дело по КоАП РФ нельзя. При этом допускается возбуждение дел об административных правонарушениях на основании сведений, полученных в ходе проведения КНМ с взаимодействием, вне зависимости от даты завершения таких мероприятий (абз. 12 п. 7 письма Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436).
Отметим, что судебная практика по данному вопросу противоречива (постановления Тринадцатого ААС от 16.05.2023 N 13АП-3616/23, АС Восточно-Сибирского округа от 25.05.2023 N Ф02-2396/23, АС Уральского округа от 26.05.2023 N Ф09-2514/23, АС Центрального округа от 27.04.2023 N Ф10-1280/23, АС Поволжского округа от 27.04.2023 N Ф06-1514/23, АС Северо-Кавказского округа от 15.05.2023 N Ф08-4053/23, АС Московского округа от 02.05.2023 N Ф05-7883/23).
Прокурорские, налоговые, таможенные и подобные проверки
Мораторий-2023 на плановые проверки распространяется исключительно на такие виды надзора/контроля, которые подчиняются правилам, установленным Законом о госконтроле или Законом N 294-ФЗ.
Все остальные виды надзора, — поскольку они выведены из-под регулирования Закона о госконтроле и Закона N 294-ФЗ, — никакого моратория не предполагают (постановление Двенадцатого ААС суда от 14.02.2023 N 12АП-11169/22, определение СКАД Пятого КСОЮ от 03.05.2023 по делу N 8а-3163/2023). Перечень таких видов надзора установлен ч. 3 ст. 1 и чч. 4 и 5 ст. 2 Закона о госконтроле, чч. 3 и 3.1 ст. 1 Закона N 294-ФЗ.
Мораторий для аккредитованных российских IT-компаний
Отдельный «расширенный» мораторий на проверки аккредитованных российских IT-компаний введен федеральным законом от 08.03.2022 N 46-ФЗ (он внес соответствующие изменения в Закон N 294-ФЗ), а также постановлением Правительства РФ от 24.03.2022 N 448 (далее — ПП-448):
— в отношении указанных лиц в 2022 — 2024 годах не допускается осуществление видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствии с Законом о госконтроле N 248-ФЗ и Законом N 294-ФЗ, за исключением проведения профилактических мероприятий в виде консультирования, информирования, самообследования (п. 1 ПП-448). Это означает полный запрет на плановые и внеплановые проверки и КНМ, проведение которых подчиняется требованиям двух упомянутых федеральных законов. С 14 февраля 2023 по конец 2024 года Роскомнадзор вправе проводить в отношении аккредитованных IT-компаний , согласованные с прокуратурой, КНМ в сфере надзора за обработкой персональных данных, если обнаружилась утечка в Интернет баз данных, содержащих персональне данные, и эти базы имеют признаки принадлежности аккредитованной IT-компании (п. 1, п. 2.1 ПП-448). Решение о таком КНМ принимает руководитель Роскомнадзора или его заместитель, КНМ согласовывается с прокуратурой (абз. 10 пп. «а» п. 3 Постановления N 336);
— любые проверки, проведение которых подчиняется Закону N 294-ФЗ, в отношении имеющих государственную аккредитацию организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, запрещены к проведению в период по 31 декабря 2024 года (ст. 26.4 Закона N 294-ФЗ).
Таким образом, контроль за деятельностью аккредитованного IT-бизнеса в 2022-2024 годах возможен лишь со стороны:
— прокуратуры (зато по любым, без исключения, направлениям),
— правоохранительных органов (в рамках проверки сообщений о преступлениях и ОРД),
— санитарного врача в рамках санитарно-эпидемиологического расследования и некоторых других.
Мораторий на проверки в отношении мобилизованных предпринимателей
Отдельный мораторий на поверки предусмотрен в связи с объявленной Указом Президента РФ от 21.09.2022 N 647 частичной мобилизацией (постановление Правительства РФ от 20.10.2022 N 1874).
Мораторий распространяется на:
— граждан РФ (включая ИП), призванных на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы РФ,
— а также организаций, в которых мобилизованное лицо на дату его призыва на военную службу по мобилизации является единственным учредителем (участником) организации и одновременно осуществляет полномочия единоличного исполнительного органа.
В отношении таких предпринимателей и организаций приостанавливаются уже начатые выездные налоговые проверки, не могут быть назначены новые, в том числе валютные или по кассам, не могут быть заблокированы счета.
Срок моратория — весь период службы и до 28 числа третьего месяца, следующего за месяцем окончания частичной мобилизации.
См. подробнее в отдельном материале.
Контрольные (надзорные) действия
Закон о госконтроле ограничивает проведение контрольных (надзорных) мероприятий со взаимодействием контрольных (надзорных) органов, их должностных лиц с контролируемыми лицами на плановой и внеплановой основе проведением инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного (надзорного) мероприятия, контрольных (надзорных) действий. Их перечень является исчерпывающим и включает в себя:
Совершение в ходе контрольного (надзорного) мероприятия контрольных (надзорных) действий, не предусмотренных для конкретного вида контрольного (надзорного) мероприятия, будет считаться грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 9 ч. 2 ст. 91 Закона о госконтроле). А решения, принятые по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля, будут подлежать отмене контрольным (надзорным) органом, вышестоящим органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора (ч. 1 ст. 91 Закона о госконтроле).
***
С принятием Закона о госконтроле существенной корректировке подверглась не только система контрольных (надзорных) мероприятий, но и порядок их организации и проведения. Более четкие, конкретные и структурированные нормы призваны модернизировать механизм контрольно-надзорной деятельности, одним из инструментов которой и являются контрольные (надзорные) мероприятия.
Об усовершенствовании правового регулирования системы контрольно-надзорных мероприятий и порядка их проведения говорит и объем посвященных этому законоположений. Если в настоящее время порядок организации и осуществления госконтроля (надзора), муниципального контроля закреплен всего в 16 статьях Закона № 294-ФЗ (глава 2), то в Законе о госконтроле соответствующим нормам отведен целый раздел V, состоящий из 7 глав. 6 из них непосредственно касаются контрольных (надзорных) мероприятий – порядку их проведения, правилам исчисления сроков, результатам и особенностям исполнения принятых в результате проведения мероприятий решений контрольно-надзорных органов, а еще один – специальным режимам госконтроля (надзора).
По словам заместителя Министра экономического развития РФ Алексея Херсонцева, одна из целей нового регулирования – ограничить количество проверок и сделать инструментарий контрольных органов максимально гибким за счет внедрения новых видов контрольных мероприятий, которые будут более оперативные и менее обременительные для предпринимателей, чем традиционные проверки.
Теги:
2021,
государственное управление,
государственный контроль (надзор),
ИП,
МСБ,
правоприменение,
проверка документов,
проверки организаций и ИП,
регуляторная гильотина,
юрлица,
Минэкономразвития России,
Алексей Херсонцев
Документы по теме:
Особенности правового регулирования
Анализ норм Закона о госконтроле позволяет выделить ряд ключевых положений в рамках нового правового регулирования порядка организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий:
Виды контрольных (надзорных) мероприятий
Главным отличием нового правового регулирования от текущего в части контрольных (надзорных) мероприятий является четкая систематизация видов таких мероприятий. Если действующий в настоящее время Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) не содержит отдельного перечня видов контрольных (надзорных) мероприятий, то Закон о госконтроле устанавливает их единый список. В нем выделены следующие виды контрольно-надзорных мероприятий:
Стоит отметить, что определения понятия «контрольно-надзорное мероприятие» в Законе о госконтроле нет. Хотя в первоначальной редакции Проекта Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Законопроект о госконтроле), который впоследствии стал Законом о госконтроле, оно содержалось. Так, под контрольно-надзорным мероприятием предлагалось понимать комплекс взаимосвязанных действий, включающих предусмотренные законом контрольно-надзорные действия, совершаемые инспектором (инспекторами) и привлекаемыми им лицами в рамках контрольно-надзорного производства в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.
Зато Закон о госконтроле воспринял имеющееся в Законе № 294-ФЗ деление контрольных (надзорных) мероприятий на две группы:
К первой группе отнесены такие мероприятия, как контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка. Взаимодействием контрольных (надзорных) органов, их должностных лиц с контролируемыми лицами при проведении этих мероприятий будут считаться встречи, телефонные и иные переговоры (непосредственное взаимодействие) между инспектором и контролируемым лицом или его представителем, запрос документов, иных материалов, присутствие инспектора в месте осуществления деятельности контролируемого лица (за исключением случаев присутствия инспектора на общедоступных производственных объектах). В свою очередь, во вторую группу вошли наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование. Также упоминается о возможности использования при проведении инспекционного визита и выездной проверки средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи.
Важным уточнением является норма о запрете оценки контрольно-надзорными органами соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в Законе о госконтроле (ч. 4 ст. 56 Закона о госконтроле). Более того, к 2022 году будет сформирован специальный электронный реестр видов контроля (надзора), и отсутствие вида контроля в этом реестре повлечет невозможность проведения контрольных мероприятий.
Краткая характеристика контрольных (надзорных) мероприятий, которые будут применяться с середины следующего года, отражена в таблице:
Важным нововведением станет невозможность проведения контрольного (надзорного) мероприятия, которое не включено в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Нарушение этого правила будет считаться грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, которое послужит основанием для отмены соответствующего решения, принятого по результатам такого контрольного (надзорного) мероприятия. Причем после признания недействительными результатов контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, повторное внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие в отношении данного контролируемого лица может быть проведено только по согласованию с органами прокуратуры вне зависимости от вида контрольного (надзорного) мероприятия и основания для его проведения (ч. 3 ст. 91 Закона о госконтроле).
