Разберёмся на примере. В 2019 году в Росреестр по Астраханской области обратились дачники. Они пожаловались, что в их садоводстве нарушается земельное законодательство. Из-за линии электропередачи, установленной на землях общего пользования, владельцы автомобилей не могли подъехать к своим участкам.
Инспекция по использованию и охране земель проверила обращение и решила, что линия электропередачи установлена с нарушением законодательства. Владельцу опоры выдали предписание об устранении нарушения. В предписании был указан срок устранения нарушения.
Владелец опоры выполнил требование предписания и демонтировал её.
Предписание представляет собой официальный документ, который выдается государственным органом и содержит требование об устранении последствий совершенного правонарушения.
В случае выявления по результатам проверки нарушений обязательных требований законодательства РФ юридическому лицу, органу государственной власти, органу местного самоуправления, индивидуальному предпринимателю или гражданину (далее – лицо), в отношении которых проводилась проверка и в действиях которых выявлено нарушение требований земельного законодательства, вместе с актом проверки вручается предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.
Предписание об устранении выявленных нарушений законодательства является обязательным для исполнения с момента его вручения лицу, в отношении которого оно вынесено, либо его уполномоченному представителю.
Срок устранения нарушения земельного законодательства в предписании устанавливается должностным лицом с учетом вида выявленного правонарушения, времени вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении и времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства, но не более 6 месяцев.
Указанный в предписании срок устранения нарушений может быть продлен:
— на основании ходатайства лица, в отношении которого вынесено предписание об устранении нарушений законодательства,
— по решению уполномоченного должностного лица Росреестра (территориального органа) в случае наличия документально подтвержденных оснований необходимости продления срока для обеспечения устранения выявленных нарушений в установленном законодательством порядке.
В случае невозможности устранения нарушения в установленный срок лицо, которому выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства, не позднее указанного в предписании срока устранения нарушения вправе направить должностному лицу, выдавшему данное предписание, ходатайство о продлении указанного в предписании срока устранения нарушения земельного законодательства. К ходатайству прилагаются документы, подтверждающие принятие в установленный срок нарушителем мер, необходимых для устранения правонарушения.
В течение пятнадцати рабочих дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием, организуется проведение внеплановой проверки с целью определения факта устранения указанного нарушения.
В случае выявления факта неисполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства должностное лицо, уполномоченное на проведение проверки, в установленном порядке:
выдает правонарушителю новое предписание об устранении нарушения земельного законодательства;
принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частями 25 или 26 статьи 19.5 КоАП РФ.
В случае неустранения в установленный срок нарушений, указанных в предписании об устранении нарушений законодательства, Росреестр (территориальный орган) в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:
Вместе с тем, при наличии у Росреестра (территориального органа) сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с лицами либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований, причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение и входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало угрозу указанных последствий, орган государственного контроля (надзора) объявляют лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, и предлагают лицу принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного контроля (надзора).
Таким образом, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований выдается в профилактических целях, в случае, если у надзорного органа есть сведения о готовящихся нарушениях (или о признаках нарушений) земельного законодательства.
Что же нужно делать землевладельцу, получившему предостережение? Порядок составления и направления предостережения, подачи возражения на предостережение и рассмотрения возражений, а также порядок уведомления об исполнении предостережения определен постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 166. Согласно данному постановлению составление и направление предостережений осуществляется должностным лицом не позднее 30 дней со дня получения сведений о возможных нарушениях требований земельного законодательства. Предостережение не может содержать требования о предоставлении лицом сведений и документов. По результатам рассмотрения предостережения лицом могут быть поданы в государственный орган контроля (надзора), направивший предостережение, возражения. Орган государственного контроля (надзора) рассматривает возражения, по итогам рассмотрения направляет лицу в течение 20 рабочих дней со дня получения возражений ответ в порядке, установленном пунктом 6 вышуказанных Правил. Результаты рассмотрения возражений используются органом государственного контроля (надзора) для целей организации и проведения мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований, совершенствования применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) и иных целей, не связанных с ограничением прав и свобод лиц. При отсутствии возражений лицо в указанный в предостережении срок направляет в орган государственного контроля (надзора) уведомление об исполнении предостережения. Орган государственного контроля (надзора) использует уведомление для целей организации и проведения мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований, совершенствованию применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) и иных целей, не связанных с ограничением прав и свобод лиц.
Для чего нужны предостережения? Общеизвестно, что легче предупредить болезнь, чем ее лечить. Данным принципом руководствуются и должностные лица Росреестра (территориального органа) при осуществлении надзорных функций.
Главное отличие между предписанием об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации и предостережением о недопустимости нарушения обязательных требований состоит в их целевом назначении: предписание выдается в целях устранения последствий уже совершенного правонарушения, а предостережение вносится в целях профилактики и недопущения противоправных действий, то есть лицо, которому адресовано предостережение, заранее информируется о возможных нарушениях с его стороны, и данное лицо имеет реальную возможность подкорректировать свою деятельность, избежав административного наказания в последствии.
Если в ходе проверки обнаружились нарушения обязательных требований, то Роспотребнадзор обязан выдать проверяемому лицу предписание об устранении допущенных нарушений (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, пп. 1 п. 68 Регламента N 764*
). Кроме того, принимаются меры по контролю за устранением выявленных нарушений (п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, пп. 2 п. 68 Регламента N 764).
Предписание является обязательным приложением к акту проверки (ч. 3 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, пп. 4 п. 62 Регламента N 764), следовательно, вручается проверенному лицу вместе с актом проверки, одновременно и по соответствующей процедуре (абз. 2 пп. 8 п. 70 Регламента N 764).
Внимание
Роспотребнадзор вправе выдавать предписания не только после проверки, организованной по нормам Закона N 294-ФЗ, но также по результатам проверки, проведенной в рамках административного расследования (постановления АС Дальневосточного округа от 20.01.2015 N Ф03-5651/14, ФАС Дальневосточного округа от 31.07.2014 N Ф03-2862/14, ФАС Уральского округа от 27.08.2013 N Ф09-8176/13, Девятого ААС от 27.12.2013 N 09АП-41066/13, Двадцатого ААС от 11.09.2014 N 20АП-4454/14) либо в связи с выявленным нарушением обязательных требований, если этот факт зафиксирован протоколом об административном правонарушении (постановления Девятого ААС от 06.05.2014 N 09АП-12079/14, Восемнадцатого ААС от 19.09.2013 N 18АП-8240/13). Противоположная судебная практика: определение СК по экономическим спорам ВС РФ от 10.03.2015 N 309-КГ14-7461, постановления АС Центрального округа от 12.02.2015 N Ф10-4983/14, АС Восточно-Сибирского округа от 03.03.2015 N Ф02-46/15, Третьего ААС от 08.08.2014 N 03АП-2532/14, Пятого ААС от 24.09.2014 N 05АП-11292/14.
Предписание выдает, как правило, тот же человек, что и проводил проверку. Но иногда предписание выносит другое должностное лицо Роспотребнадзора (например, главный государственный санитарный врач, не участвовавший в проверке). Суд может расценить данное обстоятельство как выдачу предписания неуполномоченным лицом (постановление Восьмого ААС от 04.02.2013 N 08АП-10769/12). Однако чаще бывает наоборот (постановления ФАС Поволжского округа от 16.06.2014 N Ф06-6401/13, Второго ААС от 01.07.2013 N 02АП-3849/13, Пятнадцатого ААС от 29.05.2014 N 15АП-6895/14).
Как правило, Роспотребнадзор выдает предписание одновременно с актом проверки. Однако предписание по результатам проверки может быть выдано и позже, что не влияет на законность и предписания, и результатов проверки (постановление ФАС Центрального округа от 02.12.2013 N Ф10-3526/13). Может оно быть выдано и раньше, в ходе проверки (постановление Третьего ААС от 20.07.2012 N 03АП-2487/12).
Информация о выданном предписании публикуется в Едином реестре проверок (п. 5 ч. 3 ст. 13.3 Закона N 294-ФЗ, п. 20 и пп. «е» п. 13 Правил формирования и ведения единого реестра проверок, утв. постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 N 415).
В предписании излагаются перечень выявленных нарушений и сроки их устранения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены (пп. 4 и 5 п. 70 Регламента N 764). Если предписание выдается органу местного самоуправления, то при установлении срока его исполнения ГПН обязан учитывать необходимость соблюдения этим органом требований и процедур, установленных законодательством (ч. 2.9 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Предписание зачастую содержит способ такого устранения (то есть перечень конкретных мероприятий — например, устроить систему горячего водоснабжения). Такой предложенный Роспотребнадзором способ можно отдельно оспорить в суде, поскольку субъект предпринимательской деятельности самостоятельно избирает приемлемый для него механизм исполнения предписания (постановление ФАС Уральского округа от 31.10.2013 N Ф09-11417/13).
Дополнительно в предписании указывается специальный срок, в течение которого адресат предписания должен уведомить о его исполнении, и способ такого уведомления (пп. 6 п. 70 Регламента N 764). Обязательно в предписании должны быть описаны порядок и сроки его обжалования (пп. 7 п. 70 Регламента N 764).
Продление срока исполнения предписания
Требования, содержащиеся в предписании, подлежат исполнению в установленные в нем сроки (п. 2 ст. 50 Закона N 52-ФЗ).
Случается, что невозможно исполнить предписание Роспотребнадзора в установленный им срок по каким-то объективным причинам. Например, это может быть связано с особенностями финансирования бюджетной организации, которой выдано предписание (см. постановление Первого ААС от 05.02.2014 N 01АП-8340/13). В этом случае адресат предписания вправе обратиться в Роспотребнадзор с ходатайством о продлении срока исполнения предписания. Разумеется, ходатайство должно быть обоснованным.
При этом в Регламенте N 764 не содержится такой административной процедуры как продление срока исполнения предписания. По мнению ведомства, законодательством не предусмотрено возможности продления сроков исполнения ранее выданного предписания (Обзор практики Роспотребнадзора за 2016 год). Однако судебная практика исходит из того, Роспотребнадзор должен учитывать не только интересы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, но и возможность фактического исполнения выданного им предписания в установленный срок. Следовательно, у Роспотребнадзора есть право на изменение предусмотренного им же срока исполнения предписания, если для этого имеются веские основания; а отсутствие в административном регламенте Роспотребнадзора положения о возможности продления срока действия предписания не означает наличия запрета на такое продление (постановление Первого ААС от 05.02.2014 N 01АП-8340/13).
Более того, отказ Роспотребнадзора в продлении срока исполнения предписания может быть обжалован в суд.
По итогам проверок, проводимых в рамках надзора за выполнением требований в области защиты прав потребителей и правил продажи отдельных видов товаров (а также в других областях) Роспотребнадзор выносит предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.
При выявлении нарушения санитарного законодательства (а также угрозе инфекционных заболеваний и массовых отравлений) должностные лица Роспотребнадзора имеют право давать проверенным лицам дополнительные виды предписаний (п. 2 ст. 50 Закона N 52-ФЗ, п. 73 Регламента N 764):
— об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований;
— о прекращении реализации не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;
— о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
— о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;
— о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации.
Роспотребнадзор надзирает также за соблюдением некоторых технических регламентов. Для этих случаев Закон N 184-ФЗ дает Роспотребнадзору право выдавать следующие виды предписаний (см. также письмо Роспотребнадзора от 16.07.2013 N 01/8021-13-32):
— предписание об устранении нарушений требований технических регламентов (абз. 4 п. 1 ст. 34 Закона N 184-ФЗ);
— предписание о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии (абз. 6 п. 1 ст. 34 Закона N 184-ФЗ). Такое предписание выдается лицу, принявшему декларацию. О выдаче предписания обязательно сообщается в Росаккредитацию;
— предписание о разработке изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) программы мероприятий по предотвращению причинения вреда (п. 2 ст. 39 Закона N 184-ФЗ). Такое предписание выдается только если была проведена проверка, организованная по факту получения информации о том, что конкретная продукция не соответствует требованиям технических регламентов, и такая информация оказалась достоверной (п.п. 1 и 2 ст. 39 Закона N 184-ФЗ). Если, к тому же, необходимо принимать экстренные меры по недопущению вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции, то Роспотребнадзор вправе выдать
— предписание о приостановке реализации такой продукции (п. 3 ст. 39 Закона N 184-ФЗ).
Все указанные предписания обязательны к исполнению в установленные ими сроки (п. 2 ст. 50 Закона N 52-ФЗ) под угрозой административного наказания (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ).
В случае несогласия с предписанием, его можно обжаловать в суд или в орган Роспотребнадзора, назначивший проверку (или в вышестоящем) (пп. 4 ст. 21 Закона N 294-ФЗ, п. 1 ст. 54 Закона N 52-ФЗ). Исключение — предписание о приостановке реализации продукции, не соответствующей требованиям техрегламентов, выданное в порядке п. 3 ст. 39 Закона N 184-ФЗ. Оно может быть обжаловано только в суде (п. 4 ст. 39 Закона N 184-ФЗ).
Возражение (жалоба) в отношении выданного предписания может быть подана в Роспотребнадзор в течение 15 дней с даты получения (это важно, потому что даты акта и предписания могут отличаться) (ч. 12 ст. 16 Закона 294-ФЗ, п. 82 Регламента N 764). К такому возражению целесообразно приложить документы, обосновывающие доводы жалобы. Это возражения и обосновывающие документы могут быть поданы в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной подписью проверенного лица (ч. 12 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).
Возражение (жалоба) подлежит рассмотрению главным государственным санитарным врачом (его заместителем) в срок не более 30 календарных дней с момента регистрации жалобы; этот срок может быть увеличен до 60 календарных дней в случаях, если для рассмотрения жалобы необходимы запросы и направления документов и информации (п. 87 Регламента N 764). По результатам рассмотрения может быть принято одно из трех решений:
— действия должностного лица Роспотребнадзора, нарушившие права заявителя, признаются незаконными, и указываются способы устранения таких нарушений;
— результаты проверки отменяются полностью (если проверка в отношении заявителя была проведена с грубыми нарушениями, установленными ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ);
— жалоба оставляется без удовлетворения (п. 88 Регламента N 764).
Полученное решение может быть обжаловано в суд.
Если предписание выдано не организации (либо ее подразделению) и не индивидуальному предпринимателю, а физическому лицу (например, работнику проверенной организации), то оно обжалуется не в арбитражном суде, а в суде общей юрисдикции (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 19.02.2014 N Ф04-1209/14).
Административное обжалование предписания (то есть в самом Роспотребнадзоре) не приостанавливает его действия (п. 3 ст. 54 Закона N 52-ФЗ). О таком приостановлении можно ходатайствовать, если предписание обжалуется в суде. Исключение предусмотрено для предписания, выданных Роспотребнадзором в области защиты прав потребителей. Исполнение таких предписаний, в случае их обжалования в арбитражный суд, приостанавливается автоматически на весь срок разбирательства (п. 5.1 ст.40 ЗЗПП).
Обращаться в суд следует в течение со дня получения предписания (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Подача возражений в Роспотребнадзор в отношении выданного предписания не прерывает и не приостанавливает течение трехмесячного срока на обращение в суд. Обжалование осуществляется по правилам главы 24 АПК РФ. Заявление об оспаривании предписания следует подавать в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения органа Роспотребнадзора, вынесшего решение о проведении проверки (пп. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 34, ст. 35 АПК РФ). При подаче этого заявления уплачивается государственная пошлина в размере 300 рублей — для физических лиц и 3000 рублей — для организаций (п. 3 ч. 1 ст. 333.21 НК РФ).
Заявление об оспаривании предписания рассматривается судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (ч. 1 ст. 200 АПК РФ).
Роспотребнадзор будет обязан доказывать и законность самого предписания, и наличие и состав обстоятельств, послуживших основанием для его принятия (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).
В случае признания жалобы обоснованной, суд принимает решение о признании предписания недействительным в части либо в целом (ч. 2 ст. 201 АПК РФ).
Проверка исполнения предписания
Получатель предписания обязан известить Роспотребнадзор о его исполнении в указанный предписанием специальный срок (пп. 6 п. 70 Регламента N 764). Не позднее одного месяца с даты извещения организуется внеплановая проверка на предмет исполнения предписания. Проводит проверку то же должностное лицо, что и выдавало предписание (п. 71 Регламента N 764). Проведение проверки позднее, чем предписано п. 71 Регламента, не влечет ее недействительности (постановление ФАС Уральского округа от 17.09.2013 N Ф09-9670/13).
По результатам такой внеплановой проверки, если предписание не исполнено, выдается новое предписание с новыми сроками (ч. 2 п. 71 Регламента N 764), а также составляются протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, и направляются мировому судье для принятия решения о назначении административного наказания (ч. 1, абз. 6 ч. 3 ст. 23.1. и ст. 28.8. КоАП РФ). Часть 1 ст. 19.5. КоАП предусматривает наложение административного штрафа в размере от 1000 до 2 000 рублей — для должностных лиц (или дисквалификацию на срок до трех лет), административного штрафа от 10 000 до 20 000 рублей — для юридических лиц. Если дисквалификация угрожает муниципальному или госслужащему, дело будет рассматриваться районным судом (абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
Если предписание касалось соблюдения требований технических регламентов к продукции, то ответственность за его неисполнение наступает по ч. 15 ст. 19.5 КоАП РФ. Размеры административных штрафов в этом случае выше: для должностных лиц — в размере от 30 000 до 50 000 рублей; на юридических лиц — от 300 000 до полумиллиона рублей. Эти дела рассматривает арбитражный суд (ч. 1, абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
С 15.11.2014 при проведении внеплановой проверки, предметом которой является контроль исполнения ранее выданного предписания, должностное лицо Роспотребнадзора не вправе выявлять новые нарушения обязательных требований (ч. 21 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). До этой даты Роспотребнадзор мог обратить внимание на факты новых нарушений, и суды разрешали в таком случае выходить за пределы предмета проверки (постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.08.2011 N Ф07-5754/11).
*
Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденный приказом от 16.07.2012 N 764 (далее — Регламент N 764).
Пример употребления на «Секрете»
_ «Постановление о привлечении к административной ответственности и предписание об устранении нарушений трудового законодательства можно обжаловать в административном порядке (в вышестоящий орган) или в суде. Подавать жалобу и туда, и туда не стоит, так как приоритет у суда»._
(Юрист Андрей Кузьмин — о том, как оспорить предписание.)
Ошибки в употреблении
Предписание часто путают с представлением. Различить их действительно непросто. Тем более что некоторые чиновники выписывают одновременно и представления, и предписания.
Разница — в целевом назначении этих документов. Представление можно назвать профилактической мерой, препятствующей правонарушению. Этот документ предписывает устранить причины, способствующие нарушению. А предписание выдается в целях устранения самого правонарушения.
Если нарушитель не выполнит требования предписания, то в отношении него последуют новая проверка и новое предписание. Избежать штрафа ему теперь не удастся: за неисполнение предписания наступает административная ответственность.
А если нарушитель не выполнит требования представления, также наступит административная ответственность, но повторного представления ему не выдадут.
