Отмена предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства
Согласно ч. 1 ст. 94 Федерального закона № 248-ФЗ от 31.07.2020 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» должностным лицом контрольного (надзорного) органа, вынесшим решение, рассматриваются следующие вопросы, связанные с исполнением решения:
1) о разъяснении способа и порядка исполнения решения;
2) об отсрочке исполнения решения;
3) о приостановлении исполнения решения, возобновлении ранее приостановленного исполнения решения;
4) о прекращении исполнения решения.
Решение о прекращении исполнения предписания принимается по ходатайству контролируемого лица или по представлению инспектора:
– в случае ликвидации юридического лица, смерти физического лица, которым было выдано (должно быть выдано) предписание об устранении нарушения земельного законодательства;
– при наличии достаточных оснований (отсутствие события административного правонарушения, вступившее в силу решение суда, нахождение виновного лица в месте лишения свободы и другие);
– в случае прекращения прав на земельный участок у контролируемого лица, которому выдано предписание;
– в случае, если предписание об устранении нарушения не было получено контролируемым лицом до окончания срока устранения нарушения, указанного в Предписании, и при условии наличия сведений, подтверждающих неоднократное направление и безуспешное вручение Предписания лицу, которому оно выдано.
«Контролируемое лицо информируется о месте и времени рассмотрения вопросов, связанных с исполнением предписания. Неявка контролируемого лица без уважительной причины не является препятствием для рассмотрения соответствующих вопросов», – отметила заместитель руководителя Управления Росреестра по Томской области Людмила Лабуткина.
Информация о решениях, если они повлекли за собой отмену или изменение решения, вносятся в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.
Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2023 году см. Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336, от 24.03.2022 N 448.
1. По истечении срока исполнения контролируемым лицом решения, принятого в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, либо при представлении контролируемым лицом до истечения указанного срока документов и сведений, представление которых установлено указанным решением, либо в случае получения информации в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение решения на основании представленных документов и сведений, полученной информации. Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании либо на основании информации, полученной в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), невозможно сделать вывод об исполнении решения, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктами 1 — 6 части 2 статьи 56 настоящего Федерального закона. В случае, если проводится оценка исполнения решения, принятого по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки.
(часть 1 в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. В случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом, он вновь выдает контролируемому лицу решение, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, с указанием новых сроков его исполнения. При неисполнении предписания в установленные сроки контрольный (надзорный) орган принимает меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.
(часть 2 в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
3. Информация об исполнении решения контрольного (надзорного) органа в полном объеме вносится в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.
Правовой механизм пересмотра предписаний по сделкам экономической концентрации является мерой реагирования антимонопольного органа на существенные изменения состояния конкурентной среды на затрагиваемых сделкой товарных рынках в части изменения, либо устранения регуляторных требований, которые в связи с возникшими изменениями стали избыточными или не отвечающими ситуации на рынке.
Так, в силу части 11 статьи 33 Закона о защите конкуренции обязательным условием для пересмотра предписания полностью или частично является возникновение существенных обстоятельств, которые наступили после его вынесения и исключают возможность и (или) целесообразность исполнения.
Соответствующий порядок пересмотра предписания регламентирован приказом ФАС России от 24.08.2012 N 544 (далее — Порядок пересмотра).
Пересмотр предписания может быть осуществлен не только по заявлению лица, которому оно выдано, но и антимонопольным органом по собственной инициативе исходя из принципа «non reformatio in pejus» (недопустимости ухудшения положения лица, существовавшего до пересмотра) и в любой момент при возникновении соответствующих оснований. Это означает, что по результатам пересмотра предписания внесенные в него изменения или дополнения не могут устанавливать более жесткие или объемные требования к заявителю по отношению к тем, которые существовали в изначальной редакции предписания.
Закон о защите конкуренции устанавливает исчерпывающий перечень оснований для пересмотра такого рода предписаний, относя к таким основаниям:
— изменение продуктовых или географических границ товарного рынка;
— изменение состава продавцов или покупателей;
— утрата хозяйствующим субъектом доминирующего положения.
Это означает, что каждое из возникающих оснований должно оказывать существенное влияние на состояние конкуренции на товарном рынке, на котором осуществляет деятельность лицо, получившее предписание (напр.: утрата доминирующего положения), и, возможно, на смежных, выше/нижестоящих в цепочке распределения соответствующего товара на товарных рынках, что приводит к невозможности или нецелесообразности дальнейшего исполнения предписания в целом или установленным способом.
Исходя из пункта 2.4 Порядка пересмотра заявление о пересмотре предписания должно содержать доводы о наличии оснований для его пересмотра, а также доказательства, подтверждающие заявленные доводы. В частности, заявитель вправе представить документально подтвержденные сведения об изменении состояния конкуренции на релевантных товарных рынках. В том числе к доказательствам могут быть отнесены экспертные заключения, посвященные анализу рынка, если такие заключения подготовлены с учетом положений Приказа N 220 и основаны на данных, которые могут быть верифицированы (напр.: данные опроса потребителей, проведенные независимым экспертным учреждением с указанием на респондентов, возможностью представления анкет и т.д.).
Необходимо учитывать, что представление заявителем соответствующих доказательств не исключает проведение антимонопольным органом анализа состояния конкуренции на релевантных товарных рынках в целях проверки наличия оснований, установленных частью 11 статьи 33 Закона о защите конкуренции.
Вместе с тем, позднее заявитель обратился в ФАС России с заявлением о пересмотре предписания с представлением доказательства, подтверждающих утрату заявителем доминирующего положения на рынке и изменение границ рынка.
ФАС России с целью проверки доводов заявления проведен анализ состояния конкуренции на рынке цинкового концентрата. В результате исследования антимонопольный орган пришел к выводу о наличии достаточных оснований для расширения географических границ товарного рынка: до территории Республики Казахстан и Китайской Народной Республики.
Анализ доминирующего положения как производителей (монополия), так и потребителей (монопсония) цинкового концентрата, проведенный ФАС России, показал, что доля компании на рынке составляет менее 50%.
В случае, если в заявлении указывается на необходимость изменения содержания предписания, в том числе способов его исполнения, целесообразно описать предлагаемый новый способ исполнения предписания с соответствующим обоснованием. В частности, заявитель вправе просить внесения изменений в отдельные пункты предписания в целях исключения обязательств, которые стали избыточными либо невозможными к исполнению и требуют, по мнению заявителя, исключения либо существенного изменения, включая сопутствующие соответствующей обязанности совершения определенных действий требования по представлению отчетности.
В силу императивных требований Закона о защите конкуренции антимонопольному органу надлежит принять решение о наличии либо отсутствии оснований для пересмотра предписания в течение 30 календарных дней с момента поступления заявления. В рамках указанного срока антимонопольный орган проверяет представленные сведения и документы и должен дать им правовую оценку на предмет возможности пересмотра предписания.
В ходе рассмотрения заявления антимонопольный орган вправе направить запрос заявителю в целях получения дополнительных материалов, подтверждающих заявленные доводы. С учетом невозможности продления сроков рассмотрения заявления антимонопольный орган по истечении 30 календарных дней принимает решение о наличии либо отсутствии оснований для пересмотра предписания.
Если представленных материалов к заявлению недостаточно для принятия решения о пересмотре предписания, но из них следуют возможные предпосылки для изменения состояния конкуренции на релевантном товарном рынке, антимонопольный орган может провести анализ данного товарного рынка в соответствии с Приказом N 220.
В указанном случае антимонопольный орган уведомляет заявителя в письменной форме о принятом решении инициировать проведение анализа состояния конкуренции, по итогам которого, но не позднее 30 календарных дней с момента составления аналитического отчета, антимонопольный орган принимает окончательное решение о пересмотре предписания по собственной инициативе и с учетом ранее поступившего заявления.
Решение антимонопольного органа по результатам пересмотра предписания должно быть мотивированным и включать в себя:
— выводы о наличии оснований для отмены, изменения или дополнения предписания с описанием фактических обстоятельств и имеющихся доказательств, подтверждающих данные выводы, включая результаты анализа состояния конкуренции на товарном рынке;
— указание на положения предписания, подлежащие исключению, изменению или дополнению;
— в случае изменения или дополнения предписания — содержание положений предписания, принятых в результате его изменения или дополнения.
С 1 июля 2021 года действует новый Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248), которым был введен институт досудебного претензионного урегулирования. Разбираем, как в досудебном порядке оспорить предписания и действия контролирующих органов.
Необходимость досудебного оспаривания
Все последние годы процессуальное законодательство шло по пути введения максимально широкого претензионного порядка, который предшествует непосредственно подаче искового заявления. С одной стороны, подобным регулированием государство хочет разгрузить суды (которые завалены делами), с другой стороны, предоставить возможность контролирующему органу без суда устранить нарушения, которые (при более внимательном рассмотрении) могут оказаться существенными и которые в дальнейшем сможет отменить суд.
Нельзя сказать, что идея досудебного оспаривания является неординарной или не здравой. Однако специфика надзорных органов чаще всего исходит того, чтобы они считают себя правыми в любой ситуации. И пока не будет получена определенная статистика отмены предписаний самим органом в рамках досудебного оспаривания, говорить о преимуществах нового порядка, пожалуй, преждевременно. Есть все основания полагать, что, вводя такой подход на практике, создается лишь дополнительная бюрократическая процедура по отмене предписаний внутри органа, которая будет безрезультативной.
Досудебному обжалованию подлежат:
— решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий;
— акты по итогам контрольных (надзорных) мероприятий и предписания об устранении выявленных нарушений;
— действия (бездействия) должностных лиц при проведении контрольных (надзорных) мероприятий (п. 4 ст. 40 Закона № 248).
Важно отметить, что обжалование постановлений по делу об административном правонарушении, как и прежде, осуществляется в порядке главы 30 КоАП РФ («Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях»).
Одновременно досудебное обжалование можно не соблюдать, если в суд обращается гражданин, не осуществляющий предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 39 Закона № 248).
С учетом такого регулирования полагаем, что основная масса обжалований будет касаться отмены предписаний. При этом контрольный (надзорный) орган (далее – орган) может помимо выдачи предписания установить административное правонарушение и привлечь виновное лицо к ответственности.
Тогда для отмены предписания придется соблюдать досудебный порядок, а для отмены постановления о назначении административного наказания – подавать жалобу вышестоящему должностному лицу, либо сразу в суд, но уже без досудебного урегулирования (ст. 30.1 КоАП РФ).
Процедура досудебного оспаривания
Жалоба подается контролируемым лицом (управляющей компанией или ТСЖ):
— руководителю (заместителя руководителя) территориального органа либо вышестоящему органу (если обжалуется решение территориального органа);
— вышестоящему органу (если обжалуется действие (бездействие) руководителя (заместителя руководителя) территориального органа));
— руководителю органа (если территориального органа нет или решения приняты центральным аппаратом) (п. 2 ст. 40 Закона № 248).
Закон выделяет два способа подачи жалобы:
При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью (п. 1 ст. 40 Закона № 248).
В этих требованиях проскальзывает стремление государства отказаться от традиционного бумажного формата подачи жалоб,а также попытка автоматизировать данный процесс. С другой стороны, тотальный перевод жалоб в цифру способен создать проблемы многим ТСЖ, которым будет непросто освоиться с требованиями электронного вида.
Сроки подачи жалобы:
— жалоба на решение о проведении контрольных (надзорных) мероприятий может быть подана в течение 30 календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав;
— жалоба на предписание органа может быть подана в течение 10 рабочих дней с момента получения контролируемым лицом предписания (п. 5 и 6 ст. 40 Закона № 248).
Нужно учитывать, что в силу п. 1 ст. 165.1 ГК РФ, сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним. Таким образом, с большой долей вероятности возвращение в орган неполученного предписания будет трактоваться как его доставка заинтересованному лицу.
Закон № 248 допускает восстановление пропущенного срока на подачу жалобы, если на то были уважительные причины. Тогда к жалобе прилагается ходатайство. Если заинтересованное лицо отзовет поданную им жалобу, то ее повторное направление по тем же основаниям не допускается (п. 7 и 8 ст. 40 Закона № 248)
Новый порядок предполагает возможность приостановления исполнения обжалуемого решения контрольного органа, т.е. некие досудебные обеспечительные меры. Чтобы их применить, необходимо подать отдельное ходатайство о приостановлении исполнения обжалуемого решения органа. Оно рассматривается в 2 рабочих дня, в течение которых орган либо принимает решение о приостановлении исполнения (предписания), либо решение об отказе в этом. Информация о принятом решении направляется в течение одного рабочего дня с даты его принятия (п. 9 и 10 ст. 40 Закона № 248).
Требования Закона № 248 к форме и содержанию жалобы
Обязательные требования (реквизиты) жалобы включают:
1) наименование органа, ФИО должностного лица, решение и (или) действие (бездействие) которых обжалуются;
2) наименование организации-заявителя, сведения о месте ее нахождения этой организации, либо реквизиты доверенности и ФИО лица, подающего жалобу по доверенности, желаемый способ осуществления взаимодействия на время рассмотрения жалобы и желаемый способ получения решения по ней;
3) сведения об обжалуемых решении и (или) действии (бездействии) должностного лица, которые привели или могут привести к нарушению прав контролируемого лица, подавшего жалобу;
4) основания и доводы, по причине которых заявитель не согласен с решением и (или) действием (бездействием). Заявителем могут быть представлены документы (при наличии), подтверждающие его доводы, либо их копии;
5) требования лица, подавшего жалобу;
6) учетный номер контрольного (надзорного) мероприятия в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, который можно проверить на сайте https://proverki.gov.ru/ (п. 1 ст. 41 Закона № 248).
Дополнительным требованием к жалобе является отсутствие нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностных лиц органа либо членов их семей (п. 2 ст. 41 Закона № 248).
Для рассмотрения жалобы орган использует «подсистему досудебного обжалования» в течение 20 рабочих дней со дня ее регистрации. В редких случаях срок рассмотрения жалобы может быть продлен еще на 20 рабочих дней (п. 1 и 2 ст. 43 Закона № 248).
Орган вправе запросить у контролируемого лица дополнительную информацию и документы, относящиеся к предмету жалобы. В этом случае течение срока рассмотрения жалобы приостанавливается с момента направления запроса. Неполучение информации и документов, относящихся к предмету жалобы не является основанием для отказа в рассмотрении жалобы (п. 3 ст. 43 Закона № 248).
По итогам рассмотрения жалобы орган принимает одно из следующих решений:
1) оставляет жалобу без удовлетворения;
2) отменяет решение полностью или частично;
3) отменяет решение полностью и принимает новое решение;
4) признает действия (бездействие) должностных лиц органов незаконными и выносит решение по существу, в том числе об осуществлении при необходимости определенных действий (п. 6 ст. 43 Закона № 248).
При этом само решение органа размещается в личном кабинете заявителя жалобы не позднее одного рабочего дня со дня его принятия (п. 7 ст. 43 Закона № 248).
Обязанность доказывания законности и обоснованности принятого решения возлагается на орган. Иными словами, в случае отказа по жалобе заявителя – должны быть представлены соответствующие мотивировки, со ссылкой на закон (п. 5 ст. 43 Закона № 248).
Закон № 248 предполагает большой перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы (поэтому крайне важно соблюсти все требования в полном объеме):
— истечение сроков подачи жалобы и отсутствие ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы;
— отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы;
— заявление об отзыве жалобы, поступившее до принятия решения по жалобе;
— наличие решение суда по вопросам, поставленным в жалобе;
— ранее в уполномоченный орган была подана другая жалоба от того же контролируемого лица по тем же основаниям;
— жалоба содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностных лиц контрольного (надзорного) органа, а также членов их семей;
— ранее получен отказ в рассмотрении жалобы по тому же предмету, а в новой жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства;
— жалоба подана в ненадлежащий уполномоченный орган;
— законодательством Российской Федерации предусмотрен только судебный порядок обжалования решений контрольного (надзорного) органа (п. 1 ст. 42 Закона № 248).
Отказ в рассмотрении жалобы означает, что досудебный порядок обжалования является несоблюденным, а потому судебного обжалования решений быть не может.
Безусловно, Закон № 248 создаст дополнительные сложности и потребуется определенный период на адаптацию к новым нормам. В то же время мы опасаемся формального характера рассмотрения жалоб, при котором их подача в орган станет лишь частью общего церемониала, необходимого по форме, но бесполезного по существу.
